萨德系统暂停入韩 用地环评到底有何玄机?

近日，在总统文在寅的指示下，韩国国防部将对“萨德”用地开展一次大规模的战略环评，估计可能需要一年时间或以上。这样看来，“萨德”进一步部署工作将因此推迟或暂停。在国际目光聚焦的这样一个重大国际问题上，战略环评这一环境政策工具突然进入人们的视野，并给其能否成为文在寅翻盘“萨德”的底牌带来猜测和期待。

就“萨德”本身而言，无论其占地面积，还是X波段雷达运行可能造成的辐射性污染，尤其是土地使用功能由高尔夫球场转变为军事基地，都可能给周边地区和居民带来显著影响。这也是萨德系统一直以来被韩国民众，尤其是基地周边居民普遍坚决反对的重要因素之一。

根据韩国综合影响评价法第4条规定，项目面积在33万平方米以上需开展战略环评，33万平方米以下只需接受小规模环评。而去年萨德启动时，韩国国防部将整体项目面积(70万平方米)分为两大块，分阶段供地，其中第一阶段供地面积约为32万平方米，貌似有意“规避”战略环评。而所谓小规模环评难以科学、客观地预估“萨德”的生态与环境影响及风险，更无法消除民众顾虑和反对。

按照韩国环评制度和相关程序，必须先通过“征求居民意见”后才能进行“环评报告编制”及后续审查环节。甚至可以说，居民意见在韩国环评程序中作用巨大。因此，作为新任总统，文在寅欲借战略环评中的“民意”来顺势解决“萨德”问题的可能性还是存在的。大规模的战略环评将耗时一年多，情况将会变得更加复杂。根据韩国环评制度，凡涉及较大规模土地利用的开发活动，都需要进行所谓“事前环境审查”，即需要充分开展环评并获得环境行政许可，方可进行项目策划与实施。这意味着“萨德”系统部署因涉及改变土地用途而变得更加复杂，这至少将拖延部署时间。

评价是一种权力。美国环境政治学者博伊斯将购买权力、决策权力、议程权力、评估权力和事件权力视为应对环境问题的5个权力。着眼于为决策提供咨询的战略环评，至少包含了决策权和评价权两个方面。当下，环境问题已经超越了单纯的技术问题、经济问题、社会问题、伦理及道德问题或者政治问题的范畴，而呈现综合性与复杂性。因而，战略环评也就具有超越上述领域问题的“权力”属性。通过战略环评，可以延缓、暂停直至中止“萨德”系统部署。

但是，战略环评毕竟还只是一项服务于特定政策目的工具和手段。“萨德”部署背后的国际关系因素复杂，牵涉的利益纠葛杂乱。韩国政府对生态环境影响的关注，也会让位于其对国际关系与半岛形势的研判，技术语境的“胳膊”终究很难拧过政治语境的“大腿”。

总之，韩国政府究竟是真心想发挥战略环评的制约作用，借“民意”扔掉这块“烫手山芋”，还是想既不得罪中俄和国内民众，又不至于弄僵同美国关系而使出这一“缓兵之计”，尚有待观察。战略环评只是环境管理手段和政策工具，关键还是取决于文在寅政府与美国关系的亲疏。(作者是复旦大学环境科学与工程系教授、博士生)