北京“难”站乱象背后：多头管理导致权责不分

　　
谁的“难”站

　　作者：郭婧婷 路炳阳

　　编者按/有一些民生社会问题始终存在，但只有当舆论以集中的力度关注时，似乎问题才能显现出来。比如，最近因北京南站打车难而被集中关注的火车站管理乱象问题。

　　北京南站的打车难，仅仅是火车站管理最为浅层与表现的所在。中国各大城市中的火车站，始终夹杂与交织着行政权力重叠与空白的问题――火车站由铁路系统管理，火车站周边由地方政府管理，这种状况之下，火车站的周边，往往成为“三不管”的空白地带，加之人口流动性大等因素，这里终于成为社会问题的顽疾所在。

　　集中执法整治固然重要，但若想让“难”站问题彻底消解，对于权力的重新规制，将是不可回避的问题。

　　一线调查

　　首都火车站管理乱象：黑车司机称可出具发票

　　7月31日晚间的北京西站、北京南站夜间打车难、管理混乱现象被媒体曝光后的第4天，面对鱼贯而出的出站人流，仍有不少黑车司机在热情地揽客。此时的时间，已近晚上10点。

　　这本不意外。但《中国经营报》记者发现，这些黑车司机在揽客时，不少都声称能够提供正规出租车的发票，至于这些出租车发票的来源，他们声称，是以200元一卷的价格从出租车公司购买的。

　　这只是北京的火车站周边乱象的冰山一角。

　　针对此前的媒体报道，北京南站官方微博7月30日回应称，29日，北京市交通委、北京铁路局、丰台区政府、北京南站管委会等多部门迅速行动，在北京南站召开现场会，研究运输保障、交通秩序治理和服务提升等措施。目前，交通部门已增加夜间出租运力，增开公交高铁专线多样化线路，执法部门加大违法打击力度，对南站周边道路实施长时间、多点位、全模式的联合执法。

　　不过，隐藏在浮现乱象之后的，则是北京市与铁路系统在火车站的历史沉疴，理顺这些权力分界，或许才是解决“难”站的根源所在。

　　火车站乱象

　　7月31日晚，记者来到北京南站。北京南站火车站与地铁4号线、14号线接驳，从北京南站地铁站闸口出来，便进入北京南站火车站地域。

　　进入地下一层换乘大厅，映入眼帘的便是大量商铺。在大厅一个角落，几个身着运动服的民众在踢毽球，有节奏地传来清脆的响声，一来一往，不时有人在旁驻足。

　　同样的情形也发生在地上一层安检门口。在完成个人及行李的安全检查后，乘客进入视野开阔的通道区，通道区墙壁贴着“车站通道区域禁止体育活动”公告，而公告的旁边，装备齐全的五人正在热火朝天踢毽球，毽球在空中飞出一个个弧线，不时伴有“嘿”“走你”的鼓劲声。

　　此时车站两名工作人员从毽球队伍旁走过，向那个方向望了几秒钟，没有理会便径直离开。距离毽球队伍5米左右，便是人流最为密集的快速进站通道安检区。

　　记者随机采访几位候车乘客，大多数乘客围绕“北京南站太过闷热”“候车室商铺过多占用候车位置”“服务不够以人为本”“打车难”“公交接驳不合理”等情况展开。

　　有网友反映，北京南站商铺过多，“用途不是车站，更像是商场”。据记者不完全统计，仅出发大厅便有包括餐饮、服装、箱包、便利店、化妆品店在内的90家商铺，其中naturerepublic、周黑鸭等店分布多家。据记者观察，除个别餐饮及便利店，其他店铺光顾者寥寥无几，销售人员处于休息状态。

　　有乘客质疑，大量无用的商铺压缩占据乘客候车空间。一位经常往返于北京天津的乘客告诉记者，6年前，这里还没有如此数量的商铺，彼时候车大厅中间还有圆形沙发。

　　“南站太热，像个蒸笼。白天更热，去过一些高铁站，北京南站算是体验最差的，与现代高铁站代表的定位不符。”乘客向记者抱怨。

　　北京南站地下一层候车区“ 新上岗”电风扇在工作中。

　　7月31日21时，记者来到北京南站地下出租车候车区域，由于此时地铁和公交还在营业时间，不到10分钟，记者便很快排队上车。

　　记者注意到，队伍长廊一侧安装玻璃屏障，屏障上每隔1米安装有小电风扇，这些“新上岗”的小风扇将作为“最新手段”缓解闷热问题。

　　而据记者体验，风扇效果甚微，地下闷热依旧，乘客将帽子取下，煽风降温，不停擦拭汗珠，如同“蒸笼一般”。

　　出租车司机介绍，“队伍中引导秩序同之前有异，之前为保安，这次更替为管理局的工作人员。”

　　身着浅色衣服的黑车女司机在出租车等候队伍中招揽乘客。

　　记者观察，此番，北京南站暴露出来的黑车管理问题，同样也发生在北京西站。从北京西站出租车落客区开始，便有几拨人分散在各个栅栏边拉客揽客。

　　在北京西站，记者在走向出租车候车区的100米的路上，超过10个人“邀请”乘坐其私家车，并承诺可以打表、开发票、保安全。为打消记者疑虑，黑车司机声称“发票是从出租车公司200块钱一卷购买的，不能用可不付车钱”。

　　北京西站 ，公安、安保人员及黑车司机站立在出租车候车区入口处 。记者以去房山长阳为由，向多个黑车司机咨询价格，对方给出的报价在150~200元左右，此时出租车等候区的显示屏上提供去房山参考价格为90元。记者乘坐出租车实测打表价格为75元。

　　记者在与出租车候车区保安交谈时，依旧有黑车主“邀请”记者乘车，保安及警察对此视若无睹。他们站立的后方栅栏上挂了这样的牌子：“请不要相信黑车、黑导游及介绍医院、旅游等各类招揽行为以防受骗。”记者询问现场管理人员，对方表示，“公安都不管呢，我们能管什么呢？我们没有执法权，只能提示不要乘坐黑车。”

　　这样的回答同样出现在其他管理者的回复中。

　　同北京南站相同，北京西站也存在“人到车未至”情况。31日晚上9时30分，北京西站出租车候车区人群填满三个等候通道，人群走动缓慢，处于人等车的状态。

　　谈及为何出租车载客意愿不强，司机告诉记者，在火车站“拉活”性价比很低，碰活靠运气，“排很长时间队，拉个5公里的活是常事。”

　　多头管理

　　《中国经营报》记者了解到，北京南站的治安归地方政府、地方公安和铁路公安共同管理，容易导致权责不分。这也是中国火车站，尤其是人流客流集中的特等站乱象背后的根本原因。

　　北京市政府在南站设有北京南站地区管理委员会，为正局级单位，负责组织协调北京南站地区社会治安、市场秩序等工作。此外，北京市公安局设有丰台分局洋桥派出所，北京铁路公安局设有北京铁路公安处北京南站派出所，均有负责北京南站治安的职责。

　　北京南站地区管理委员会成立于2010年，管理面积为61.9万平方米，是北京市政府派出机构，委托丰台区政府代管，内设办公室、综合治理处、市政规划交通管理处、公共卫生管理处和应急管理处5个处室。

　　南站地区管委会负责组织协调北京南站地区社会治安、市场秩序、交通秩序、公共卫生、市政公用设施、市容和环境卫生等工作，协助有关部门做好运输工作。

　　洋桥派出所成立于1991年9月，负责东起马家堡路，西至西铁营村，南到马家堡东路，北到北京南站的辖区治安状况。

　　北京南站派出所隶属于北京铁路公安处，成立于1959年，2008年8月1日迁址到新建成的北京南站内，现为副处级单位。派出所除了负责火车站近33万平方米的治安、刑侦、警卫内保、安检等安全保卫工作外，还肩负着京沪铁路近8公里、京津铁路50公里、其他铁道线路11公里的防护、巡逻、设施和设备保护、护路教育宣传等任务。

　　虽然北京南站派出所号称全亚洲最大的车站派出所，但对于火车站及周边乱象仍没有应对良策。

　　据《中国经营报》记者了解，在2013年铁道部撤销之前，按照原先的职能划分，铁道部公安局由铁道部、公安部双重领导，其中党政工作由铁道部领导，公安业务工作由公安部领导。在铁道部撤销之后，铁路公安业务上接受公安部指导，党群关系由铁路总公司领导。

　　事实上早在一年前，同属于北京铁路局管辖的特等站北京西站就因为乱象众多、骗局滋生而饱受媒体质疑。

　　2017年4月24日一篇题为《帝都西站，骗局众生相》的文章揭露北京西站诈骗乱象，在微信朋友圈大量转发，引起舆论关注。

　　作者燕俊（化名）于文章中称，在北京西站自动取票机取票时遭遇到骗子，被骗521元，燕俊追讨钱款并与协警合作抓人，但最终骗子还是趁乱逃跑了。

　　燕俊透露，在骗子逃走后，燕俊看到附近有一位警官和三位穿铁路公安制服的人员在聊天，燕俊跑过去要求报案，叙述了事情经过，四人反应平淡，其中那名警官还劝说：“别报案了，反正钱拿回来了，走吧走吧，下次不要再被骗了。”

　　北京西站规模大、车次多、人流量大，骗局、乱象长期存在。《帝都西站，骗局众生相》作者燕俊表示，北京西站的乱象与环境有关，也与警方的不作为有关。

　　2017年4月25日，北京铁路局、北京西站和北京西站管委会就北京西站诈骗乱象举行了媒体沟通会，北京西站派出所副所长许占东否认《帝都西站，骗局众生相》文中所述铁路警察不作为，并称铁路公安人员也没有被骗子威胁或殴打。

　　许占东称，无论何时，铁路公安部门收到任何事情的报案，都会积极处理。燕俊被骗的案件及相关情况目前正在调查中。

　　北京西站和北京西站派出所方面还否认文中所述“北京西站旅客一年有3000万元到5000万元钱款被骗”情况，称“这都是个人猜测，没有任何依据”。

　　国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东告诉《中国经营报》记者，多头管理体制机制问题，是导致火车站乱象根本性原因，同时也存在服务意识、服务理念薄弱诱因。

　　程世东认为，北京南站至接驳公交站步行距离过长，先前规划设计不够合理，应体现公交优先原则。火车站交通接驳设计排序应为地铁、公交车、 出租车和私家车，而北京南站则是地铁、出租车、公交车和私家车。

　　在程世东看来，相比发达国家，国内火车站治理相对逊色。以日本为例，日本火车站管理模式相对统一，以人为本的服务理念明晰，火车站疏解主要靠地铁完成。

　　北京南站夜间“打车难”“黑车泛滥”，折射出出租车运力不够问题。“同上海相比，虹桥高铁站距市区较远，出租车司机每拉一单可以保证收入，而北京西站、北京南站处在城市中心区，盈利空间小，因此出租车司机火车站载客意愿不强。”程世东分析。

　　在程世东看来，同公交车、地铁不同，出租车属于市场行为，通过行政手段规定出租车公司派遣车辆既不可靠也不合理，应充分体现市场机制，用价格手段来引导出租车接客，保障火车站出租车运力。

　　“从体制机制来讲，火车站治理应该由总的部门牵头管理，个人认为地方政府更适合这个角色，同时应建立好的协调机制。”程世东表示。